城市地面公交客流持续下降怎么办？国内外发达城市的这些经验值得借鉴！
【引言】
2009，是北京市地面公交客运量的高峰年，达到日均1416万人次。在度过4年平稳期后，2013年后，地面公交客运量开始明显下降。2017年比2012年地面公交日均客运量减少475万人次，下降34.1%。与此同时，北京市轨道交通日均客运量在2017年达到1035万人次，比2012增长53.8%，见图1。
北京市的地面公交正在经历轨道交通大发展背景下的转型，这是否意味着北京地面公交发展的黄金时期一去不复返？客流是否再也无法回到巅峰？地面公交将来该如何定位，路在何方？带着这些疑问，本文首先探讨北京地面公交客流下降的原因，更为重要的是，追寻国内外同类城市发展的足迹，探讨发展的规律，以找到北京地面公交未来的发展之路。
一、北京公交客流下降特征
1、公交客流变化情况
2013-2017年，北京公交客流呈明显下滑趋势，同时，在同一年内，其客流变化规律呈现一定的季节性，并在春节期间由于受回乡旅客的影响，公交客流达到年内最低。
2、客流下降原因分析
基于对地面公交客流总体走势的判断和分析，一是把现月均客流量和前一年同月份月均客流量对比，分析地面公交客流同比变化情况，如图3黄色柱子所示；二是把从2013年以来，外部主要的影响因素标注分析，包括轨道新线开通、网约车出现、票制票价改革及共享单车等影响因素。
可以看出，2015年地面公交客流量同比变化幅度最大，其影响因素包括轨道新线的开通、票制票价改革，尤其是共享单车入市以后，客流下降幅度更为显著。
二、国内外城市公交转型期规律
1、客流下降规律
分析梳理国内外主要城市近几年地面公交运营情况，可以看出主要城市近几年地面公交客运量均呈下降趋势，是普遍现象。
一是从国内主要城市（上海、广州、深圳）地面公交出行分担率来看，近几年均呈现降低趋势，最高降幅3.7%（上海），最低降幅1.7%（深圳），与此同时轨道交通分担率上升明显，小汽车也有所上升，如图4 所示。
二是从主要城市近几年地面公交客运量和运行线路、车辆发展对比分析来看，北京、上海、广州、深圳呈现出运行车辆和运营线路长度基本保持稳定或增长趋势，而客运量呈大幅下降趋势。其中北京、上海6 年间，地面公交年客运量由50 亿人次下降至40 亿人次左右；广州和深圳地面公交客运量呈现先升后降趋势。
2、客流下降趋势判断
梳理国外主要城市近几年地面公交客运量发展情况，随着轨道交通的大规模建设，地面公交客运量呈下降趋势，对地面公交要在运营模式、补贴机制等方面进行改革，不断地提升其服务质量，之后其客运量会保持在一个稳定水平。
（1）首尔
首尔地面公交客运量随着轨道交通的快速发展呈现下降趋势。2004年之后，轨道交通依旧呈现增长态势，但增速放缓，同时首尔对地面公交进行了改革，公交改革的具体措施有：
公私合营，整顿混乱的私有公交企业，改为政府负责线路规划和监督、私企负责运营并有序竞争；
线网重组，区分骨干线路和接驳线路，重新进行编号命名，并且使用公交卡可免费换乘公交和地铁；
公交优先，建设道路中央公交专用道、公交换乘站等设施，形成快速公交、枢纽接驳的体系。
首尔公交改革实施一年后,公交服务满意率由最低时期的11%提升至50%，公交客流增长7%，公交行业盈利能力同比提升11.9%。尽管轨道交通规模仍在增长，但其地面公交客运量基本趋于稳定。
（2）香港
梳理香港从 1996年至2016年地面公交和轨道交通客运量变化情况，以及2000 以后轨道交通建设情况，如图6所示，可以看出，随着香港轨道交通大规模建设，其轨道交通客运量逐年上升，而同时，地面公交客流稳定，未出现大规模下降。
（3）美国主要城市
在轨道交通发展停滞的美国，近两年来，大部分城市公共交通客流都出现了不同程度的下降。如图7 所示，2015-2016年间，在美国30几个城市中，只有6座主要大城市公共交通客运量保持稳定或上升趋势，其中4座都对公交系统进行了大规模改革和改造。包括西雅图、休斯顿、纽约和旧金山。
三、国外城市提升地面公交吸引力主要对策
1、提高公交全过程运行速度和可靠性
美国纽约市拥有全美最庞大的地面公交系统，过去十几年，随着经济复苏，地铁和网约车客流大幅上升，导致地面公交客流稳步下降。政府认为，公交运行速度慢是公交吸引力差、客流下降的主要原因，因此政府制定了通过（简易）快速公交提高地面公交运行吸引力的规划。
提升地面公交吸引力方面纽约市的主要措施为将普通公交升级为简易却有效的快速公交。这一措施实施之后，线路运行时间普遍节省13-20%，客流增长5-12%。从乘客角度测算，乘客等车可靠度指数提升10 个百分点。
从具体措施实施和秩序来看，主要分为以下三步：
（1）规划快速公交线网，与地铁网融合
因地铁建设周期过长、投资巨大等因素，政府通过一定的技术和管理措施，选出重点走廊，主要包括：地铁覆盖盲区、地铁不能通达的OD、地铁拥挤区段和人口及就业高增长区域，如图11所示。结合重点走廊，将普通公交线路升级为快速公交，以此承担骨干运输功能。
基于以上基本理念，2009年纽约市选出28 条候选走廊，如图12所示，到2016年已有9条线路实施了快速公交改造。
（2）针对每条走廊，利用大数据找出制约线路运行的主要瓶颈
通过GPS和实地调研，详细分析现状公交运行时间构成、主要瓶颈、道路资源潜力等数据，精细化制定改善措施。如图13 所示的公交车运行时间构成可知，车辆真正的行驶时间仅占49%，其他时间包括堵车、停站及信号灯等，车辆有51%的时间没有真正在行驶，基于此可以通过进一步分析研究如何减少堵车、停站、信号灯时间等，详细制定改善措施。
（3）对症下药，精细化的制定改造方案
基于候选的每一条走廊，测算出行结构，将路权按照客运量分配给不同交通方式。以Woodhaven走廊为例，从高峰期公交车数量来看，仅占4%，但却承担整个走廊36%的运输量，基于此为Woodhaven 走廊规划一条公交专用道。
通过道路改造（公交专用道、岛式公交站台等）和交通管控措施（分时段禁止停车、卸货、左转等），尽可能为地面公交提速。
2、进行公交线网革命
（1）美国休斯顿
① 背景
从1999年起，休斯顿地面公交客流持续下降，年均下降3.1%，而地面公交供给却年均增长3.6%。休斯顿的公交线网从上世纪中期就从未大规模调整，而在此期间休斯顿市的人口和就业布局已经大变。2015年，休斯顿进行了备受瞩目的公交线网革命，重新设计所有公交线路。
② 主要措施
休斯顿公交线网重塑的主要措施为：整合低效、重复线路，集中资源在主要大街上塑造高频骨干线路，形成换乘便捷的网络。政府的目标从“提高线路覆盖”转变为“提高高频、高水平线路的覆盖”，且财政补贴不增加。
③ 实施效果
公交线网重塑后，在全美国城市公交客流下降，德州经济下滑的背景下，休斯顿首年客流上升2.3%，被高频骨干线路覆盖的居民数上升111%，覆盖的就业岗位数上升55%。
公交线网重塑的内在逻辑为：在公交客流下降，公交公司财政紧张的背景下，无法满足所有乘客都能有直达目的地的公交线路，且常规公交线路间隔被迫拉大，助长客流下跌，易形成恶性循环。而整合资源，在每条主要街道上塑造一条高频骨干线路后，通过换乘，乘客的出行自由度大大提升。
休斯顿的案例得出，虽然部分乘客需换乘，但是77%的OD出行时间比以前缩短，仅6%的OD时间增加超过5分钟。
（2）西班牙巴塞罗那
地铁发达的城市也可通过线网重塑改善服务。以西班牙巴塞罗那为例，2012年实施公交线网重塑，形成横、纵、斜穿等几十余条高频骨干线路，全天候发车间隔约3-6分钟，换乘系数高达到1.8，使得地面公交客流大幅增长（排除换乘之后）。
3、服务质量考核和有序市场竞争
（1）背景
自二战结束、小汽车普及以来，人口疏解，伦敦地面公交客流持续下滑。1985年起，伦敦公交进行了私有化改革，服务质量显著提高，公交客流逐年上升，私有化改革主要有以下几个阶段：1985年公交私有化，线路运营实行招投标，票款归政府；1995年实行“票款下放”给运营企业，鼓励企业增收；2000年取消“票款下放”，改为“服务质量激励”机制，使企业专注于运营和改善服务；2003年伦敦实行拥堵收费。
（2）采取措施
公交私有化改革的主要措施是实行政府购买服务、公交运营私有化，由伦敦公交管理局通过招投标方式选择每条线路的运营企业。经过几十年的演变，形成了有序的市场竞争格局，和基于大数据的精细化监管机制。
① 明确职责。公交管理局职责有是负责进行招投标、进行线网规划、制定线路走向、间隔、车辆标准、票价、建设并维护运营相关的设备和设施等；运营企业职责是参与竞标、编制运行图和时刻表、采购并保养车辆、招聘并管理职工、向政府报备运营数据、进行线路运营等；票款收入归公交管理局所有，不交给运营企业；根据合同约定的运营里程和价格，由公交管理局向私营企业放款。
② 采用“服务质量激励”机制。票款收入不经手公交公司，公交公司专注于运营。伦敦公交管理局严格考核服务质量。主要考核指标有服务质量（可靠度指数、乘客满意度、投诉等）、合同执行情况审计（运营车辆里程等）、交通安全（司机驾驶行为、车辆维护情况等）。
③ 制定精细化的奖惩规则。包括测算每条公交线路的可靠度指数，好则奖励，差则扣款。对于高频线路（发车间隔＜15分钟），测算实际乘客平均等车时间，再根据公交公司的计划发车间隔，计算“乘客超额等车时间”；每减0.1分钟，发放1.5%奖金；每增0.1分钟，扣款1%；对于低频线路（发车间隔>15分钟），根据公交公司发布的时刻表，测算准点率，考核方式类似。
三、国内外经验的启示
从国内外公交发展的趋势和规律来看，伴随着交通模式选择的多样化和人们出行需求的多元化，公交客流下降是个普遍现象，从某种意义上来说，公交客流的下降不见得是个很坏的消息，它提醒我们，公交需要重新考虑在城市交通系统中的定位，公交需要适应与更多可选择的其他交通模式共存。
以北京为例，预计到2020年，轨道里程将新增300公里，公交客流将继续面临下降压力。因此，应顺应轨道快速发展趋势，调整地面公交发展战略，实现地面公交网和轨道网的协同发展，逐步形成以轨道交通为骨干，地面公交为支撑的公共交通服务体系。结合国内外的经验以及北京客流特征，下一步北京地面公交的发展重点可以归纳为以下四个方面：
（1）要结合轨道线网的布局，重新调整地面公交的线网布局和功能层级
关于快线。通过模型，我们预测出2021年公共交通的大客流分布（2021年是北京第二期轨道建设计划的最后一年），然后与2021年的轨道线网进行叠加，我们发现仍有很多大客流走廊是没有轨道覆盖的，这些通道仍需要地面公交提供快速的出行服务。即便是有轨道客流覆盖的区域，仍有很多通道，轨道线路的能力严重不足，如13号线、八通线、5号线等，这些已有轨道线路的通道，同样需要地面公交提供与轨道相当的大站快服务，满足乘客快速出行的需求。
关于接驳线。根据滴滴公司的数据分析，轨道站点的接驳是滴滴订单的重要来源，而为什么乘客愿意选择滴滴出行，而不愿意使用地面公交来接驳，是一个值得考虑的问题。在经过初步分析后，我们发现，很多轨道站点周边是依靠公交长线在接驳，长线运营的结果就是运行时间无法保障、等候时间无法预计。因此，加强轨道站点周边的公交接驳服务是未来地面公交客流的一个重要增长点，也是整个公共交通体系高效运转的重要一环。
关于补充线。所谓补充线，并不局限于某一种线路模式，有可能是快线、有可能是普线，也有可能是为快线集散客流的接驳线。到2021年，即便是二期的轨道全部建成，城市里仍存在大量轨道站点覆盖的盲区，这些区域仍需要地面公交发挥主要作用。
（2）要提高公交线路与专用道、路网三者之间的匹配程度
截止到 2017 年底，北京市的公交专用道已经达到907车道公里。但公交线路并没有与公交专用道很好地匹配。经过统计，全市仅有约2%的公交线路全程有公交专用道，可以说公交线网与公交专用道网基本是关系极疏离的两张网。而在已经施划的907车道公里的专用道上，则表现为明显的不连续、断点多的问题，据统计，断点的长度占到全部专用道的14%。专用道的不匹配、不连续，使专用道的速度优势难以全面发挥，难以有效提升地面公交的吸引力。
（3）要提高地面公交的运营可靠性
可靠性实质上线网布局和运营调度双重作用的结果。重要通道上布置骨干线路、采用高频率的发车间隔，再配套施划公交专用道，是提供主通道上公交线路运营可靠性的重要手段。而在接驳线路上，则需要长线变短线，提高发车频率，减少路段运行的不可预知性和等候的不可靠性。
（4）要加强服务质量考核
随着地面公交客流的下降，对公交行业发展的考核不应过度关注客流量，更应该关注服务质量。服务质量的考核包括考核的指标、考核的办法以及考核结果的奖惩，三者缺一不可。
地面公交的改善本身即是一个系统工程，而要提升地面公交系统的吸引力，又需要放在整个城市、交通系统中考虑。转型期带来的是挑战，同样也是机遇。对于像北京这样的大城市中，交通系统复杂、多变，恰恰给每一种交通方式都提供了能够生存的空间，地面公交需要在这个复杂、多变的环境中找到自己的生存之道。
本文源自：2018年中国城市交通年会论文，论文原名：《国内外大城市地面公交转型期发展经验及启示》
来源：世纪交通网